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出不去,進不來 百億平方米沉睡宅基地如何喚醒?

作者:未知 來源:第一財經日報 熱度: 更新時間:2019年11月21日 【字體:

[ 根據國家行政學院的研究,在最保守的估算下,閑置宅基地規模達到133億平方米。 ]

明年1月1日,新土地管理法將正式實施。同時,自2015年2月開始的33個試點縣市區“三塊地”改革,也將于今年底結束。

近年來,中國大力推進農村土地制度改革,試點案例不斷增加,各類政策紅利也在不斷釋放。如今,新土地管理法將要實施,城鄉二元結構下的土地資源要素流動,將會為市場釋放相當大的投資機遇。

再將視野聚焦,農業農村部日前發布《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》,鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。

政府推動鄉村振興號召的同時,內有農村電商、鄉村旅游等新業態亦在萌發,如何釋放閑置宅基地盤活后的紅利,成為一個需要探討的話題。

背景丨中國特有的農村集體建設用地制度解析

在中國,土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同實現形式,分為全民所有制和集體所有制。根據新土地管理法,從所有權分類來看,城市市區的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。

從土地用途來分,土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中,農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地等;建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、旅游用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對第一財經記者表示,集體經營性建設用地是本輪土地改革中的最重要一類土地,是允許跟國有土地同權入市的。從具體形態上看,包括水泥廠、磚瓦廠、服裝廠、劇院等企業經營用地。

公益性公共設施用地,是指與農村居住人口規模相對應配建的、為居民服務和使用的各類設施用地,比如說道路、學校、供銷社、農貿市場等相關用地。類似土地并非集體建設用地中的核心用地,但隨著當前閑置用地的增加,此類土地的盤活和開發也開始受到房企的關注。從分類上看,此類土地主要包括公益性用地和公共設施用地。

宅基地的概念被明確提出,是在1962年的《農村人民公社工作條例(修正草案)》中,但后續的法律和政策文件,并未給出明確定義。現實中可理解為,集體所有的土地中用于農戶建造房屋的地基用地,例如地基、建筑物、周圍適當面積的菜地、豬圈雞舍等附屬設施。

據《2020年集體建設用地投資策略》報告稱,當前全國集體建設用地大約為2000億平方米。其中,宅基地的規模最大,約為850億平方米,約占農村集體建設用地的一半;集體經營性建設用地規模大約在300億平方米;公益性公共設施用地的規模,暫時還無統計,但從數量關系進行推算,應該在700億平方米。

現階段,從政策表述來看,中央層面更強調集體建設用地中的經營性用地入市。對于宅基地的表述,比較委婉,多強調“穩妥”推進政策。不過,對于閑置宅基地的盤活,不論是從新土地管理法,還是從部委層面,都彰顯著中央政府的決心。

嚴躍進稱,如果單純強調宅基地,可能會存在盲目拆遷和強行上樓等現象。宅基地有很多復雜的特點,如何定義“閑置”是模糊的,閑置的原因有很多。而從盤活的角度來看,盤活是在不改變基本土地制度的前提下,減少農村空心化,對于土地資源高效利用等有著積極的作用。

分析丨宅基地的現狀與特點

中國的宅基地制度,堅持“一戶一宅”,保障戶有所居。然而,隨著城鎮化進程的加速,城鄉二元結構被打破,農村人口向城市流動,由農業轉向非農業就業。由此導致農村部分房屋和土地的閑置,進而造成了土地資源的浪費。

浙江科技學院經濟與管理學院副教授葉俊燾對第一財經記者表示,當前宅基地制度主要存在兩個弊端:一是出不去,二是進不來。

“出不去”表現為,農民如果選擇外出務工,完全實現非農就業,農民無法通過市場化手段,來實現宅基地使用權的優化配置,其結果往往是大量農業人口外出務工,但宅基地面積卻仍然快速增長,這種不合理導致了農村大量宅基地的閑置,土地資源浪費極大。

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